Cet ouvrage est partagé en deux volumes
très différents de taille et de contenu, mais
absolument complémentaires. Le premier que vous avez
en mains, cherche à exposer, de façon aussi
complète mais aussi simple que possible, l’abondante
et complexe législation de l’intercommunalité.
Comme dans mes ouvrages précédents, mon regard
est plus politique que juridique, puisque je ne suis pas juriste.
Mais, pour comprendre les études de terrain qui constituent
le deuxième volume, il a semblé indispensable
de disposer d’une bonne connaissance du cadre législatif
et réglementaire qui s’impose aux acteurs locaux.
En somme, le premier volume constitue le squelette, l’armature,
et le second met beaucoup de chair autour en racontant les
aventures de vingt-six territoires en développement.
Nous espérons que nos lecteurs iront d’un tome
à l’autre, des monographies à la législation,
pour comprendre les mécanismes et de la législation
aux monographies, pour toucher concrètement la vie
réelle.
La législation de l’intercommunalité est
une longue histoire qui commence à la fin du XIX ème
siècle, tout de suite après la mise en place
d’un système communal qui n’a guère
changé depuis (1884). Mais, depuis une trentaine d’années,
et surtout depuis la mise en place de la décentralisation,
cette législation a connu une évolution très
rapide et très profonde. Nous exposons en détail
ses deux derniers épisodes : la loi du 12 juillet 1999,
dite loi Chevènement, " relative au renforcement
et à la simplification de la coopération intercommunale
", et le titre relatif à l’intercommunalité
dans la loi du 13 août 2004, dite loi Raffarin ou "
Acte II de la décentralisation ".
Ces transformations peuvent être lues comme la difficile
et longtemps incertaine montée d’une conception
par rapport à une autre, parfois en opposition, parfois
en complémentarité.
D’un côté, on trouve le système
traditionnel des 36 400 communes métropolitaines, jalouses
de leur autonomie, quelle que soit leur taille, ne coopérant
qu’avec réticence, et à condition de contrôler
très étroitement l’organe commun, notamment
en ce qui concerne la nature des compétences déléguées
et surtout des décisions financières et fiscales.
Ce système de restrictions s’appuie sur la mise
en commun de matières strictement techniques, sans
connotation politique, sur des votes à l’unanimité,
donnant un droit de veto à chaque commune si petite
soit-elle, sur des contributions financières rediscutées
chaque année et toujours révocables, sur de
larges facilités pour entrer et sortir des structures
de coopération, sur l’appui du département
et du réseau des cantons, c’est-à-dire
des conseillers généraux… C’est
le tableau de " l’intercommunalité de services
" qui a dominé le paysage local jusqu’à
une période récente.
D’un autre côté, on trouve le système
" moderne " de maillage et de gestion du territoire.
Les communes, quelque peu poussées à coopérer
par les incitations de l’Etat (" la carotte plutôt
que le bâton "), mettent en commun des matières
beaucoup plus importantes, plus porteuses d’avenir,
plus politiques. Elles votent à la majorité
qualifiée, c’est-à-dire que des communes
minoritaires peuvent être entraînées de
force dans des actions et des financements qu’elles
rejettent. Le groupement dispose d’une fiscalité
propre qui l’émancipe par rapport aux communes.
La " cohérence " et " la solidarité
" des territoires est fortement affirmée, avec
l’espoir de stabiliser les périmètres
et de réduire " les géométries variables
" et les " coopération à la carte
". L’appui principal vient de la région
et de l’Europe, autant, sinon plus, que du département
et de l’Etat/Nation. C’est le tableau de "
l’intercommunalité de développement "
qui s’appuie sur " un projet de territoire "
et rejoint ainsi l’idéologie et les pratiques
du développement local, tels qu’ils progressent
en France depuis les pionniers de la fin des années
soixante.
Après des décennies d’hésitations
entre ces deux pôles, au gré des alternances
politiques, les mutations semblent aujourd’hui à
peu près acquises. Aucune majorité politique
ne détruira demain les communautés de communes
et les communautés d’agglomération pour
revenir à des formes moins intégrées.
Le changement de paysage n’est pas seulement qualitatif,
il est aussi quantitatif. La France est aujourd’hui
presque entièrement couverte de communautés
à fiscalité propre. Il ne reste plus, au 1er
janvier 2007, que 3271 communes isolées qui continuent
de refuser d’entrer dans les structures de coopération
intercommunale. La législation que nous décrivons
ici a donc connu un succès immense, rapide, que les
meilleurs spécialistes n’avaient pas diagnostiqué.
Il faut donc que se soit opérée une profonde
transformation des mentalités dans la population des
élus locaux. Cela ne signifie pas du tout que les petites
communes sont prêtes à disparaître, mais
elles ont presque toutes compris l’intérêt
qu’elles avaient à coopérer. Un nouvel
équilibre semble avoir été trouvé.
Bien entendu, et c’est le but des monographies, derrière
les apparences et les discours, il faut chercher la réalité.
La coopération intercommunale n’est pas un long
fleuve tranquille. Les tensions y sont toujours perceptibles,
au-delà des discours de consensus. Les clivages sociaux,
corporatistes, politiciens n’ont pas miraculeusement
disparu. Mais on mesure, en un demi-siècle, les progrès
considérables qui ont été réalisés
dans l’émergence d’un nouveau maillage
et d’une nouvelle gouvernance des territoires. Nous
ne sommes cependant pas arrivés encore au bout de la
logique de la restructuration.
En particulier, si la démocratie participative induit,
depuis quelques années, des transformations profondes
au niveau communal, avec l’invention et l’expérimentation
de formes multiples d’intervention citoyenne, les choses
n’en sont qu’au balbutiement au niveau intercommunal.
C’est probablement à cette échelle qu’il
faudra porter dorénavant les efforts majeurs de démocratisation
de la vie locale et d’intervention de la " société
civile ".
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